政务云政向“城市云底座”转变，由于涉及政务和城市产业两个庞大的市场，它将成为云计算竞争最为激烈的战场之一。

文｜张颉

编｜牛慧

2023年底，阿里云裁减政企客户定制行业解决方案团队，在业界引发关注。业界认为，这与阿里云“公共云优先，缩减线下项目”的战略相关。实际上，政务市场是一个高度定制化、服务占比大的行业。公有云的业务场景和体系，与政府、大型央国企所要求的数据安全、定制开发、辅助运维都有很大差别，阿里云此举被认为是痛定思痛后回归公共云。

与此同时，三大运营商在加强各地资源池投入，与当地政府和企业合作互动频繁；华为云在城市云之后，提出从“服务商”向“城市合伙人”转变，都在加码政务云乃至政企云市场。

实际上，中国政务云市场当下正处于变局之中。政务云建设源自2012年《国家电子政务“十二五”规划》提出的“云计算服务优先”战略。根据IDC统计，2022年中国政务云市场为500.52亿元，与互联网、金融一起，成为云计算Top3的行业市场。而最近几年一个重要趋势是，政务云正在向“城市数字化底座”转变。除了政务，各地政府在推动当地企业、医疗教育及科研机构上到城市一朵云上，城市云已成为政企市场竞争的一个重要抓手。

2023年，国家数据局成立后，数据要素市场的变化，以及大模型的出现，更加速中国城市统筹建设数字底座的进程。目前，城市云市场暗流涌动，势能巨大，市场上的玩家纷纷调整策略，这将影响到中国政企市场以及云计算市场的未来格局。

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市场出现重要变量

每年10月左右，不少地方政府都开始了第二年的规划。“今年一位城市主管者专门找到我们，讨论产业突破。”一位云计算资深人士告诉数智前线，“他在考虑怎么推动本地数字经济，或以数据要素、大模型为核心做创新。现在每个城市的主管者，基本上都在这个高度上。”

经历10年发展，政务云正在从过去基础设施的大建快上，转向业务和价值。“我们认为基础设施的建设，达到了相对的峰值。”一位行业人士对数智前线坦承。根据IDC的统计，2022年政务云在基础架构的投资占比已达73%。

一些省会城市已加大PaaS和SaaS服务类的预算占比和投入，从重建到重用。“以前政务云上跑的应用不多，但近几年大家也清楚了，高速路修通了，更需要跑车。”致远互联副总裁、政务事业群总经理张浩告诉数智前线，“政务云的发展已进入以应用为核心的云上创新阶段，从建设模式看，由分散建设向集约化建设转变，购买服务的趋势逐渐成型。”

“谈到2024年，他们尤其期望在数字政府建设方面，寻求转变和价值突破。”启明星辰青海分公司总经理申丹青告诉数智前线。

以湖北襄阳为例，当地政府花了10年时间，让政务服务、便民服务和企业服务都“长”到了政务云平台上。襄阳也成功获批建立全国第五个国家级车联网先导区，并在全国建立首个全域交通碳排放量化监测平台。襄阳还开始进入数字人、大模型服务等创新产业。

“大模型的到来，将与算力、数据等形成闭环。”一位云计算人士告诉数智前线，“大模型是业务驱动的，有可能促进价值的转化，让政务云进入一个新阶段。”

除了大模型，今年数据要素市场的动向，甚至让一些资深人士认为，政务云的格局将有可能改变。

“数据要素会改变政务云的格局。”软通智慧CTO杨旭青对数智前线判断。最近，国家数据局发布了《“数据要素x”三年行动计划(2024—2026年)(征求意见稿)》，对业界影响很大。在政务领域，数据已进行了治理，实现了资源化，现在要解决数据资产化、资本化，为此各地会新建一些组织，比如成立数据产业集团。

此前，城市中有政务云，由大数据局主管，管理政务数据；还有一些云基础设施，由工经信科委等来主管，管理如工业互联网等行业数据。数据产业集团的出现，可能会带动组织上的变化，“这个影响很大。”杨旭青分析，“数据要素会是一个重要驱动力，可能会将这些基础设施很好地打通。”

“实际上，我看到在某些城市，这些基础设施越来越融合，起初可能是体系上的，如管理部门先融合。”杨旭青说，政务云在逐步演进为城市基础设施，像城市中的水电气一样。“现在各地政府也更关注在这个城市底座上，对当地特色产业的拉动，以及云平台与创新产业的结合，来带动当地经济，比如智能制造、大模型相关人工智能产业落地等。”一位云计算人士观察。

华为云、腾讯云在政务云上的策略已发生变化，按照“城市一朵云”来做设计规划。IDC分析师说，华为提出的城市云，在160城共建”一城一云“，其实是将政务云作为切入口，再扩展到当地央国企、科研院所、教育医疗……从G（政府）端拓展到B（企业）端，未来还可能拓展到C（消费者）端，从而抓住城市战场的大盘子。”

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摸爬滚打的十年

回顾政务云走过的十年历程，业界认为大体经历了三个阶段：

在1.0阶段，是基础设施的投入期，很多城市自建机房，购买大量硬件，但政务云此时是一个支撑体系，解决资源问题，重建不太重用。

到了2.0阶段，政务云开始重视运营，各地大多成立大数据局，作为政务云的统筹部门。有各种运营能力的企业开始进入，做辅助运营，比如推动各委办局应用上云、数据汇聚，华为云和浪潮云的大发展也从此时开始，也涌现出软通智慧、国泰新点、数字政通等一批从事数据治理、数据中台的企业。

此时，本地化运营机制和体系成为必须。在此阶段，华为将它在运营商市场上的服务模式引入，并开始招聘高端咨询人员，帮助城市做顶层架构设计，确保将其在当地构建的数字底座，融入到城市发展的逻辑框架中去。

更多企业也在细分业务和场景中构建类似体系。“我们在持续搭建这个体系。”启明星辰申丹青告诉数智前线，它是国内安全行业首提“第三方独立安全运营”概念的企业。“尤其是政府重要数据，要把能力更多下沉到本地。因此，当一朵云开始建设时，要让员工和政府部门，都参与到建设过程中，在‘实战中不断提升能力’，在当地培养出一批安全运营管理人员。”

目前政务云进入3.0阶段，业界开始谈“底座”，政务云要成为城市的底座。

“我们看到部分省市开始统筹建设数字底座。”致远互联张浩说，“特别是今年大模型的发布，各委办厅局的智慧应用，需要构建一体化大平台。”统筹已成为智慧的前提，要建立统一门户、统一数据管理平台、统一的开发平台，致远互联也在此时提出七大统一，依托协同运营平台底座，实现组织业务创新和全面重塑。

“PaaS能力也要越来越强，高阶服务出来了，云原生化和AI的能力才有了意义。”杨旭青说，“目前政务云在不断累积能力，让应用越来越轻量化，各委办局间才能容易实现应用统一，才会带来数字化转型。”华为云相关负责人也告诉数智前线，他们与全国性或区域头部ISV一起，开展了政务云的云原生化专项行动，在过去两年多时间中，完成一半以上城市的云原生升级。

“再往下我觉得一个重要的变化是，城市一朵云让政务云成为城市中像水电气热、道路、桥梁一样的基础设施。”杨旭青说。

这将给市场带来很大变化。云上承载的不仅是政务，而是政务+产业。中国城市云市场，也成为政企市场兵家必争之地。2023年下半年，华为云也有了新提法，如华为云中国区副总裁刘少华在华为云城市峰会·襄阳站上称，未来华为云将致力于从“服务商”向“城市合伙人”转变。这要求云服务商要从顶层设计、全栈技术与服务、招商引资、创新产业培育等，与城市开展多维合作，探索一个从政务云到城市云底座的升级新模式。

“城市合伙人就意味着一起做城市基础设施，一起做整体规划设计，一起去找其他的人一块来干事。”杨旭青分析，既然是城市合伙人，就站到了城市层面，涉及从顶层规划、建设、运营到可持续发展的完整路径。以运营为例，包含主体运营、辅助运营和场景运营。主体运营可能是城投等部门；IT公司可能开展城市基础设施的辅助运营；还需要场景运营商。软通智慧也有辅助运营和行业运营的计划。

现在，市场上的供应商策略也在随之发生变化。

三大运营商在全国的资源池和服务下沉上有优势，并在城市基础设施市场保持高速增长，但面对城市对PaaS不断提升的需求，需要更多的投入和追赶。

华为云提出了城市一朵云和城市合伙人的概念，从城市数字化转型维度进行更大布局。2023年，华为云通过发展高斯数据库、盘古大模型、工业软件、MetaERP、软件工具链等核心技术和“城市合伙人”模式，正走出一条差异化道路，或将给未来政企云市场带来更多创新可能性。

互联网云厂商在进行策略调整。公有云被认为是符合大势的方向，但在国内，政府部门和不少大型央国企，还不能认可将数据放在公有云上。

阿里云最近的调整，似乎在边缘化政务业务，未来针对庞大的城市一朵云有怎样的战略和举措，还有待观察。“它可能也会与腾讯云一样，走产品化道路。”有业界人士认为。

腾讯云已转型产品厂商，强调自研产品和被集成。2022年腾讯云成立运营商部门，期望与在数字化市场进展较快的运营商建立更紧密的合作。负责人沈可称，运营商更愿意联创或采购一个组件，在上面自己“长东西”。为此，腾讯云需要将自己的产品充分解耦，“可能原来提供一个杯子，现在要把杯子把手拆下来，以被集成方式提供。”

有资深人士提出，政企云在基础设施层相对标准化，但堆栈越往上走，越面临定制开发和运维问题，标准产品化道路仍需解决这一模式问题。

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2024，大模型对政务云重构

“大模型给政务云市场带来了重构机会。”云从科技子公司、AI服务企业众数信科创始人吴炳坤告诉数智前线，事实上这些变化正在发生。

政务云十几年下来，不少城市已经比较饱和了，存量市场竞争居多。“但大模型出来以后，一个很有意思的点是，我们服务的一个城市，本来已有两朵云，市场体量不太需要第三朵云，但一家云计算企业，通过大模型成功进入。”吴炳坤说。

在每座城市2024年的整体规划中，几乎都列入了大模型，因此2024年大模型在城市层面，或是一个爆发期。目前推出大模型的政务云厂家，都在积极走访客户。原来各城市的政务云，算力偏通用，正在根据大模型的需求，加大智算的比例。

“大模型的改变，可能会比以往任何一项技术都更快。”张浩说，其实它降低了整个数据使用的难度和模型能力，很多政府现在都在提城市GPT，大模型成为城市服务的要素。

出于城市人口、经济和产业情况的不同，城市对大模型的态度不尽相同。有的城市市长会自己使用大模型，对大模型态度积极，想从应用创新上，解决城市面临的实际问题；有的则先完成国家政策给予的基本动作，保证安全不出问题。

“典型的头部城市都在积极探索，2023年12月到2024年1月，我们会有一些具体合作项目落地。”一位华为云资深人士称。华为云于2023年推出了盘古大模型3.0版，在政务、气象、矿山等领域已落地。

在深圳，福田区率先携手华为推出政务大模型——福田政务助手“小福”，针对高频、复杂事项，提供实时问答互动、智能秒批、政策推送等智慧政务服务；在广州白云区大模型与市长热线12345做了结合。

过去市民打热线电话是人工接入、人工分拣、人工跟踪闭环，现在AI取代了人，来实现闭环，分拨时间也从3~5分钟，提升到秒级。“长沙、成都也都在探索大模型服务于城市治理。”上述华为云人士介绍，但在大连一些区域，则在考虑大模型与头部科研院所的结合，去加速本地的科研创新。

“从探索的情况看，大模型可能按照“通用能力+场景建设”模式推进场景应用落地，以政府高频应用为重点，比如公文管理，包括公文生成、智能纠错、公文查重、辅助审批，通过大模型加持，可以实现高效政务办公。”致远互联张浩说。

行业模型是不少城市的选择。当听说襄阳要做大模型发展基地，国家信息中心信息化和产业发展部主任单志广曾在当地举办的会议中，建议襄阳在行业垂直领域体现价值，比如政务大模型，形成应用+运营+操作的模式。“其实大模型的发展路径一定是通专结合的。”

启明星辰申丹青也观察说，在大模型上，他接触的城市更关注某一个行业大模型。比如，青海作为三江源的核心，重点关注生态环保与牧业之间的平衡，这可能是行业大模型的用武之地；甘肃工业较多，工业领域的大模型会更受关注。“智慧城市会通过不同行业模型，连点成面。”

在经历了10多年的发展，政务云已向城市云底座转变，由于涉及政务和城市产业两个庞大的市场，它将成为云计算竞争最为激烈的战场之一。业界对这一平台底座的要求更高，对供应商能力的需求也更为综合。