2015年，为了留住大客户通用汽车，中国商人曹德旺在美国建起一座后来被广为人知的汽车玻璃工厂。
那一年的SNEC光伏展上，美国葡萄太阳能公司创始人、美籍华人袁海洋号召中国光伏企业组团去美国生产。彼时的他对美国制造充满信心，认为其能超越中国，但应者寥寥。
随后的事实也朝着反方向发展——中国光伏在坎坷中崛起，美国光伏却全面落后。当前，在硅料、硅片、电池片、组件四个主要制造环节，中国光伏均占据全球85%以上的产能和产量，而美国仅有零星产能，极度依赖进口。
为了保护本土制造，十多年来，美国政府用足了WTO（世界贸易组织）规则内的反倾销反补贴、国内贸易法中的201、301条款等贸易救济措施来封堵中国光伏。然而这些措施并未真正救活本土企业，反而使得美国光伏产品供应紧张，价格高企。
但另一方面，这也使得美国这个全球第二大光伏市场，成为当前为数不多的利润高地。在国内与欧洲的组件均价纷纷卷至1元/W以下时，美国市场仍保持在0.31美元/W（约合2.2元/W）的高位。中国企业需要争取这个市场。
为了绕过贸易壁垒，中国光伏曾涌去东南亚设厂。但随着反规避措施即将在2024年6月实质性落地，东南亚产能也将面临更为严苛的限制条件。一方面贸易壁垒在不断加码，另一方面，美国政府的补贴措施给了中国企业“一步到位”的机会。
2022年8月，拜登政府通过《通货膨胀消减法案》（下称“IRA”），给光伏等新能源领域提供制造补贴，诱人的补贴弥补了美国制造的成本劣势，使得在美制造光伏具有经济性，中国企业开始重新审视赴美建厂议题。
不过，新一轮的全球产能布局充满风险。“曹德旺去美国投资时还是奥巴马时代，但现在的环境已大不相同。”褚海感叹。他是某中国光伏企业美国工厂的管理人员。
当前，中国光伏企业在美扩产规模、布局深度不及来自其他国家的企业，更远远比不上它们在国内扩产的大手笔。业内人士担忧，在地缘政治影响下，美国政府的大棒和胡萝卜不会落在同一批人身上。中国企业在美国境外被贸易壁垒阻挡，去美国建厂却必能拿到补贴。
但无论如何，袁海洋经营了近十年的“中美光伏交流群”再度活跃起来，他接受了不少企业的咨询，有来自中国的，也有来自欧洲的。在他看来，对于中国企业而言，在美建厂只是迈出第一步，深入本土才是更大的挑战。
一、大棒加胡萝卜
从中国江苏无锡驱车四个小时范围内，几乎可以找到光伏供应链上的所有产品。而美国现在就像是15年前的中国，从主要环节到各种辅材，几乎什么都缺。
世界上第一片晶硅太阳能电池诞生于美国贝尔实验室。但作为技术发源地，由于早期市场规模较小、光伏并非尖端科技等原因，美国并未重视光伏制造。
缺乏政府补贴的企业难以为继，2011年-2014年间，美国政府应本土制造商请求，对中国光伏产品开展“反倾销、反补贴”调查，加征高额关税。这一举措促使中国企业绕道至东南亚设厂，美国进口光伏组件的主要来源地从中国变为东南亚。
随后数年，美国继续通过其国内贸易法中的201、301关税条款，涉疆法案、反规避等措施补充、加高贸易壁垒。但这些措施未能挽救美国本土制造。据国金证券研报，因成本劣势，2015年美国停止生产硅片，2018年电池厂商纷纷破产，大量多晶硅产能处于闲置状态或专供半导体行业。
美国可再生能源实验室（NREL）报告显示，截至2023上半年末，美国组件制造能力约10GW，而上半年出货量仅3.1GW，进口了25.1GW光伏组件。此外，美国目前几乎没有硅片和电池片产能。而据彭博新能源，2023全年美国新增光伏装机容量约35GW。
失去产业土壤的滋养，技术创新也逐渐枯萎。2012年前后，美国光伏领域年新增专利数量逐渐下滑。而中国虽然早期是海外光伏技术的追随者，但通过强大的产业化能力，实现了规模化量产、上下游产业链配套、工艺改进，目前已在多个领域实现技术领先。
贸易救济措施无效，原因在于美国光伏制造很难凭借产业自身力量逆转成本劣势。据美国太阳能技术办公室（SETO）报告，2020年美国制造硅组件的成本比中国高出30%-40%。其中劳动力是造成成本差异的主要因素，劳动力占美国制造总成本的22%，而中国仅占8%。此外，由于供应链存在缺口，进口成本也使美国制造成本增加约11%。
随着近两年中国光伏产能进一步扩张和内卷，成本降低带来的价格优势更加突出。咨询机构伍德麦肯兹2023年末的一份报告显示，中国制造的组件比欧洲便宜50%，比美国便宜65%。
褚海透露，美国产业工人时薪在17美元-26美元，人力成本是国内的6倍-7倍，而配套设备的投资也比国内贵4倍-5倍。此外，中国制造的整合集群能力、完整的供应链条，也能进一步降本增效，而这在美国难以实现。
上海交通大学中国质量发展研究院客座研究员林雪萍曾在与《财经》交流中提出，把中国制造的竞争力归结为劳动力廉价是片面的。实际上，中国制造的优势在于有强大的供应链网络的连接力，还有一支训练有素的劳动力大军。全球除了中国，找不到这么庞大、有组织、有纪律、整体教育程度良好的劳动力群体。
贸易救济之外，美国开始补贴本土制造。2022年8月，拜登签署《通胀削减法案》（IRA），该法案计划通过税制改革减少财政赤字，并在气候和清洁能源领域支出约3700亿美元，其中就包含对光伏产业的补贴。
法案发布后，美国光伏迎来一波扩产潮，除了本土企业，来自中国、欧洲、加拿大、印度等国家的企业纷纷宣布赴美建厂。由于欧洲当前缺乏实质性补贴，老牌光伏企业梅耶伯格更是宣布放弃德国组件厂，将战略重心转移向美国。
袁海洋表示，除了联邦层面的补贴，州、县层面的税收减免、低息长期贷款等优惠条件，都可以与当地政府一对一谈判。
2023年3月，美国太阳能工业协会（SEIA）在一份报告中写道：我们曾以为美国到2030年拥有50GW光伏组件产能的目标遥不可及，但现在，这个目标已基本实现。实际的数字远超预料，据伍德麦肯兹统计，根据目前已公布的规划，2026年美国组件产能将超120GW，是当年本土光伏装机需求的3倍。
不过，来自伍德麦肯兹光伏供应链的高级研究顾问孙怀砚提醒，庞大的产能规划未必能全部落地。由于融资，制造经验，市场竞争，技术，原材料等方面存在的困难，预计2026年美国组件环节实际落地的产能略超60GW，仅为扩产规划的一半左右。
二、诱惑、门槛与风险
尽管困难重重，但美国政府补贴的诱惑难以抵挡。美国联邦层面通过IRA给光伏制造方提供两种补贴——投资税收抵免（48C ITC）和生产制造补贴（45X MPTC），二者只能选择其一。
投资税收抵免（48C ITC）在完成建厂投资后即可申请，若符合用工条件，可获得投资额30%的税收抵免；而生产制造补贴（45X MPTC）则给产业链各环节产品设置了不同补贴额度，企业将产品销售给独立第三方客户后可以申请补贴。
“如果着急获得补贴，企业可能会选择48C ITC，但一般会更倾向于选择45X MPTC。虽然后者有一定迟滞性，但可持续，且随着产量增加，收益更为可观。”北京大成律师事务所高级合伙人李晓峰说。
“前所未有的补贴。”袁海洋如此形容。他告诉《财经》，以组件环节为例，在不考虑电池片、玻璃等原材料的情况下，在美国的制造成本大约是5美分/W，而政府的补贴是7美分/W。这里的制造成本涵盖了房租、水电、人工、保险等除原材料以外的各种成本。“在规模效应下，产能越大，实际平摊到每瓦的成本还会更低。”
而从建厂初始投入来看，一条1GW组件产线，设备投入大约1500万美元。假设租厂房，那么除了固定资产外，其余均为流动资金。而生产1GW产品并卖掉，补贴能达到7000万美元。另据《财经》了解，以某中国企业在美国新建的组件厂为例，根据其投资收益模型，在有补贴的情况下，三年左右即可收回成本。
据InfoLink分析师杜加恩测算，有补贴的情况下，当前在美单设组件厂的毛利率约25%，不同程度的一体化毛利率有望更高。即便美国市场价格下跌，以25美分的价格测算，本土厂商也能够依靠补贴抵抗价格冲击——美国组件厂仍然保有10%以上的毛利率。
虽然美国市场和补贴足够诱人，但不少中国光伏企业仍在犹豫观望，最令人担忧的是地缘政治带来的政策风险——中国企业未必能拿到补贴。“欧洲、印度的企业，在美国看来都是自己人。他们（拿不到补贴的）风险很小，扩产动作也更大。”一位电池片厂商人士表示。
当前，中国光伏企业在美扩产以头部公司为主，产能规模较小，且主要投向组件。目前只有阿特斯正式宣布扩产电池片环节。杜加恩表示，大多数企业希望先通过投资门槛较低的组件环节进行美国产能布局，等熟悉当地环境、获得稳定可靠的IRA补贴后才会考虑进行更上游的扩产。
袁海洋表示，今年是IRA执行的第一年，本财政年度结束后，2025年一季度企业可申请，并于第二季度拿到补贴。也就是说，到明年中旬，企业才能真正落袋为安。
袁海洋和李晓峰均认为，中国光伏企业获取补贴问题不大。“美国是一个崇尚法律的国家，无论做什么都要依据法律，且无论是通过还是推翻法律，都是非常难的。IRA已经是一个法律，十年有效，而目前法案和后续细则中，均没有对中国光伏企业在美投资并获取补贴进行限制。”袁海洋说。
但这种乐观伴随着极大的不确定性。如果今年美国大选出现政党轮替，政策是否能够延续？美国是否会将“敏感外国实体”延伸至光伏产业，或者出台限制中国光伏企业的补充政策？“目前美国的态度还不明朗，因此大家都很低调，不太愿意谈论（赴美建厂）这个话题。”褚海表示。
2023年12月，来自共和党的众议员卡罗尔·米勒联合参议员马可·卢比奥提出《保护美国先进制造法案》。根据该提案，如果中资企业股权占比超过10%，就无法获得IRA补贴。米勒表示，该法案将确保包括中国在内的，旨在削弱美国的国家不会获得美国提供的税收抵免。另一位发起者卢比奥则是著名的反华政客，涉疆法案即由他提出。
该法案是否能够通过还未可知，但中国企业赴美建厂的风险由此可见一斑。
除了政策风险，市场风险也不容忽视。如果供求关系逆转，美国市场价格进一步下跌，将会影响企业的投资回报，而这一风险不仅限于中国企业。2月中旬，美国太阳能制造商CubicPV就宣布，受硅片价格下跌和建设成本增加的影响，取消10GW硅片产能规划。
杜加恩还提示，海外建厂有诸多隐性成本，从选址、招人用工、设计产能及降本，到应对复杂的法律、政治环境等等，都有可能推高企业最终付出的实际成本。“这是一个非常难作的决定，自身禀赋不同的企业会有截然不同的定位和规划，这需要庞大的法务、税务乃至外部顾问等专业团队配合决策。”他说。
综合来看，不是所有企业都能够承受试错的成本，赴美建厂更像是面向少数企业打开的一个短暂窗口。
三、零部件缺失和“关键的10%”
从目前形势来看，美国可以不用再为组件环节发愁，但上游供应链配套才是关键。SMM分析师王雯绮表示，组件环节投资相对较小，容易扩产，但短期内美国硅片、电池片产能远远无法满足本土需求，仍将依赖进口。
据彭博新能源预测，东南亚不受美国新关税影响的预期年度铭牌产能达到55GW，随着东南亚产能不断整合优化，进口组件预计会更加便宜。到2025年底，售价将从今年的略高于23美分/W降至16美分/W。即使在有补贴的情况下，仅在美国做组件环节，长期来看也很难与进口产品竞争。
据InfoLink统计，2025年美国组件规划产能将达到近80GW，而硅料、硅片、电池环节产能分别仅有25GW、11GW、24GW。伍德麦肯兹则预计，2025年，美国能落成的硅片、电池片产能仅为3GW和13GW，组件约54GW。
上游环节本身建设周期长、成本投入高、技术也更复杂，而在美建厂将进一步放大这些问题。比如，硅料属于大化工产业，涉及环保事项，在美国审批的时间很长，约需两年到三年，而在缺乏硅料的情况下，硅片产能也难以布局。电池片环节也涉及少量化工排放，需要18个月左右的审批时间，两年到三年才能形成有效产能。
此外，美国当前缺乏经验丰富的技术人员，许多企业也缺乏在美制造的经验。仅以落成的组件环节为例，据《财经》了解，中国企业在美制造的良率要略低于国内，但与其他国家的企业相比，仍要高出5个-7个点。而上游环节制造将面临更大的挑战。
因此，即便有IRA提供的补贴，上游环节的扩产规划仍相对较小，实际落地也会更加困难。
但袁海洋提醒，不能只看制造环节的补贴，这并不是关键。他认为，IRA对制造商的各种补贴都不足以使美国制造的产品更具竞争力，最关键的其实是“额外的10%”。
根据补贴细则，非户用光伏项目，若满足美国本土制造的要求，可以获得10%的额外补贴。所谓本土制造，即钢铁须100%来自美国，且构成系统的制成品中，美国制造成本占比超40%（2025年/2026年及以后开工项目比例为50%/55%）。
“美国现在组件厂商很多，但缺乏本地供应链，因此最重要的是把零部件做出来。电池片、辅材等才是真正长远的机会，这些都是能帮助组件实现本地制造要求的。”袁海洋说。
他进一步解释，电池片占组件成本的比例约为50％，按照目标55％的本土制造要求，未来只有使用美国制造的电池片，客户才能享受多余10％的退税。而对于终端客户而言，额外10%的补贴将超出其为美国制造付出的更高成本，因此客户会更倾向于选择本土制造的产品。
今年2月底，以乔恩·奥索夫为代表的数位参议员致信财政部长珍妮特·耶伦，进一步要求，只有使用美国生产的硅片，才能算作美国本土制造。
袁海洋预计，美国将用八年左右的时间，建立起完整的光伏产业链。他认为，两年后，随着美国逆变器、支架及组件的部分零部件本土产能初步建立，进口组件在美国将失去生存空间。
从电池片环节扩产来看，当前，TOPCon技术是中国光伏电池环节扩产的主流选择，以晶科为代表的企业在TOPCon路线上积累了大量专利。但在美国，HJT却能与TOPCon势均力敌。据杜加恩统计，2025年的电池规划产能中，44%为HJT，34%为TOPCon，PERC扩产则居少数，其余未公布技术路线。
据《财经》了解，主要原因包括四点：
1. 技术层面，海外企业掌握HJT技术专利，且其能更好地与下一代光伏材料钙钛矿相结合，因此被海外企业青睐；
2. 美国市场的价格敏感度不及国内，或可为HJT的高成本买单；
3. 一些TOPCon生产设备的基础平台技术原始专利属于欧美，在美国使用存在风险；
4. 从产业层面来看，TOPCon产线劳动强度大，各种机器需要精细调试，对劳动力和生产管理的要求都很高，在美制造面临较大挑战。
当前，国内光伏头部企业纷纷向上下游延伸产业链，以实现垂直一体化。但林雪萍认为，到了国外，重资产投入风险更大，回归主业是更好的方式。“中国制造在出海时，很多场合还是需要大家一起坐下来商量。不是说要搞价格垄断，也不是商定价格联盟，而是实现更好的产业链分工。”他说。
四、本土化挑战
几年前，某头部光伏公司找到袁海洋咨询美国建厂事宜，但兜兜转转，在拍板的最后一刻还是选择了马来西亚。而就在前年，因为成本竞争优势不明显，这家公司关停了马来西亚的工厂。袁海洋觉得可惜，“如果当时工厂落在美国，它现在就是唯一一家在美国生产电池片的公司，地位就不同了”。
他认为，中国公司来美国建厂最大的阻碍，不是钱，更不是技术，而是观念。光伏企业创始人对美国模糊的恐惧，来源于对其文化、法律和社会的不了解。而东南亚在地理位置、社会文化上都更接近中国。
“比如说环保审批，在中国和东南亚都可以快速进行，但在美国，条条框框很细碎，也不能变通，企业就会觉得很麻烦。”但袁海洋认为，这在另一方面也给中国企业提供了保护——如果无法可依，美方就不能成功给中国企业使绊子。
褚海表示，美国制造各方面配套很慢，所有事项都需要自己慢慢去做，而在国内，政府可以通过代建等形式快速提供基础设施。但另一方面，美国的工厂一旦建好，后续税收等事务就相对简单，不及国内复杂。
李晓峰提醒，在欧美国家注重ESG方面的合规尤为重要，不仅结果要合规，过程也不能有瑕疵。他的客户为了认证工厂能够生产符合美国要求的产品，花了一年时间进行各方面论证。
“企业在申请补贴时需要提供大量材料，其中如果某一项合规资料不完整或不符合要求，就有可能被退回。”他指出，合规在任何一个国家都是重要的，中国企业也有能力应对。
中国企业面临的真正挑战，是如何融入美国，打造本土形象。“举个简单的细节，美国人了解你的第一步是上你的网站，结果你的服务器在中国，半天上不去，上去了也是一堆中文，人家肯定觉得你不是个美国企业。福耀、海尔的官网，那给人的感觉才是美国的企业。”袁海洋说。
他认为，在法律和公共形象方面，企业一定要有充足的预算。美国的法律非常细分，不是一个律师就能回答所有的问题，而在公共关系、工作签证、政府补贴等各种细项事务上，都需要专业人士的帮助。
不深入了解美国的情况，就很容易踩坑。据《财经》了解，某光伏企业原本给美国工厂的装修预算为4000万-5000万美元，但由于选址地夏季炎热，当地管理部门对空调数量、装修效果均有更高的要求，最终花了9000万美元。
杜加恩统计，当前各国光伏企业在美建厂选址的前三名为得州、佐治亚州、犹他州，除了税收优惠以外，劳动力资源、物流网络等都是厂商考虑的重要因素。
袁海洋表示，美国国土面积大，组件远距离运输费用高，因此组件厂应离客户越近越好；而硅料、硅片、电池片，应该建在水电费便宜的地方；玻璃、支架、边框等辅材则应建在离原材料更近的地方。
“总而言之，知己知彼，百战不殆。”他说。
（应采访对象要求，褚海为化名）
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